La sostenibilidad eléctrica en Venezuela desde la visión de la nueva ley del sector

El cambio climático es uno de los temas más importantes de nuestra actualidad por los efectos que tiene sobre múltiples variables físico-naturales como por ejemplo, temperaturas y eventos atmosféricos extremos, cadenas tróficas y productividad oceánica, la disponibilidad de agua dulce, entro otros, con los correspondientes riesgos sobre infraestructuras, seguridad alimentaria y salud de las personas.

Los resultados de la Conferencia de las Partes (COP) N° 21, conocida como el Acuerdo de París en 2015[1], y de la COP 24 en Katowice a finales de 2018, confirman que uno de los asuntos más importantes para los países firmantes es la toma de decisiones a corto plazo respecto a las acciones de mitigación y adaptación de los impactos asociados a un acelerado cambio hacia un clima más caluroso y seco a nivel global. Las acciones de mitigación, que consisten en la reducción de las emisiones de dióxido de carbono asociadas a la quema de combustible fósil, deben ser orientadas a los sectores económicos que más contribuyen con estas emisiones, como es el caso de la producción de energía eléctrica y térmica que aportan un 25% de las emisiones globales de gases de efecto invernadero[2].

Esta disminución del consumo de combustibles fósiles representa uno de los factores de impulso más importantes para la transición energética, que Sánchez[3] define como: “…la transformación radical del esquema actual de oferta y demanda de energía a escala mundial, en la cual las fuentes renovables de energía y el aumento de la eficiencia energética desplazan significativamente a los combustibles fósiles del mercado.” Básicamente, es pasar de la generación de energía mediante la quema de combustibles fósiles (diésel, gasolina, gas natural) a un esquema de bajo carbono mediante la implementación de energías renovables para cubrir la demanda energética de la población, y promover su desarrollo socioeconómico.

Considerando lo expuesto anteriormente, la Asamblea Nacional de Venezuela aprobó en primera discusión el Proyecto de Ley Orgánica del Sector Eléctrico (LOSE) [4] en octubre de 2016, como reforma a la Ley Orgánica del Sistema y Servicio Eléctrico de 2011[5], con la intención de promover un libre mercado en el sector eléctrico y como estrategia para una libre competencia, producción y comercialización de electricidad, garantizando así una prestación de un servicio de calidad técnica, confiable y al menor costo posible, con los mecanismos para permitir el acceso de este servicio a toda la población, incluyendo a los sectores de bajos ingresos.

Por su parte, en Latinoamérica, se ha observado durante los últimos años un importante crecimiento de la energía solar como fuente de energía renovable, con importantes cambios en la normativa para incentivar su uso[6]. Colombia es el país que presenta una tendencia de mayor crecimiento en la región y octava en el mundo, en materia de energías renovables. En el año 2014, fue aprobada por el Congreso de la República de Colombia la Ley 1715 de 2014, “Por medio de la cual se regula la integración de las energías renovables no convencionales al Sistema Energético Nacional”, en la que se establece el marco normativo para la promoción y desarrollo de las Fuentes No Convencionales de Energía Renovable en Colombia [7].

En este ensayo, se presenta un análisis comparativo de la LOSE venezolana y la Ley 1715 colombiana, desde el punto de vista de su contenido bioético y sus consecuencias para el desarrollo sostenible en ambos países.

La nueva LOSE y la sostenibilidad eléctrica en Venezuela

Un aspecto novedoso de este instrumento jurídico relacionado con la sostenibilidad eléctrica en Venezuela es que se declara el término desarrollo sustentable como parte del objeto de la ley establecido en su Artículo 1: “…establecer las disposiciones que aseguren a todos los usuarios del servicio eléctrico una prestación de calidad tanto técnica como comercial, confiable y al menor costo posible; que creen los mecanismos para permitir el acceso a ese servicio a la población de bajos ingresos; y que permitan el desarrollo sustentable del sistema eléctrico nacional, para satisfacer los requerimientos de electricidad del país.”.

Considerando los principios fundamentales de la bioética aplicables a la naturaleza de este Proyecto de Ley, en este primer artículo se evidencia de manera directa el principio de Justicia, en el sentido que se está declarando un aseguramiento de la calidad y confiabilidad a todos los usuarios (equidad en el servicio), considerando también a los sectores de menores recursos (igualdad e inclusión). Este principio también se ve reflejado en el Articulo 4, en el que se indica que las autoridades deberán llevar a cabo “…las acciones y coordinaciones necesarias para que se otorguen los subsidios a que haya lugar, dirigidos a posibilitar el acceso al servicio eléctrico por la población de bajos ingresos…” y “…otorgar subsidios directos para complementar los ingresos de esa población o para favorecer el desarrollo de sectores económicos específicos.”

Asimismo, se conoce que el desarrollo sostenible abarca al menos tres dimensiones bien definidas: la ecológica (ambiental), la económica y la social. En este Proyecto de Ley se menciona este concepto en los siguientes artículos:

“Artículo 5. Los usuarios del servicio eléctrico y los Poderes Públicos del Estado velarán por que todas las actividades del servicio eléctrico se realicen bajo principios de calidad, confiabilidad, eficiencia, transparencia, equidad, solidaridad, no discriminación, participación ciudadana, sostenibilidad ambiental, y viabilidad económica y financiera. (…)

9. El principio de sostenibilidad ambiental obliga a que la planificación, la ejecución y el desarrollo de las actividades del servicio eléctrico se realicen evitando daños irreparables al medio ambiente y haciendo uso racional y eficiente de los recursos, de manera de preservarlos al máximo para las generaciones futuras.”

“Artículo 12. El Estado asegurará la autonomía de las funciones de política, regulación, fiscalización y prestación de los servicios de electricidad, e instrumentará los mecanismos necesarios para lograrla administrativa y financieramente, sin menoscabo de la necesaria coordinación entre los órganos encargados de cada una de esas funciones, a los fines de universalizar un servicio eléctrico de calidad, confiable, seguro y sustentable.”

“Artículo 14. La planificación de corto y largo plazo de la expansión del Sistema Eléctrico Nacional se realizará de manera tal que los proyectos que se prevean sean económica y técnicamente viables y ambientalmente sostenibles; que la demanda sea satisfecha bajo principios de eficiencia económica (…) y que los planes para cubrir la demanda eléctrica nacional y regional puedan adaptarse a las necesidades de cambio que emanen de las condiciones económicas, financieras, técnicas y ambientales del país.”

En el Artículo 5 se establece de una forma más explícita la sostenibilidad ambiental de las actividades del servicio eléctrico. Esto puede asociarse directamente con la protección ambiental y minimización de impactos, lo cual está relacionado con los principios de Precaución y Responsabilidad, en cuanto a que se prevé el cumplimiento de los lineamientos y normas aplicables para la prevención del deterioro ambiental y lograr un equilibrio compatible con la vida en el planeta. Nuevamente, en dicho artículo y en el Artículo 12 se evidencia de forma explícita el principio de Justicia al plantear la “…equidad, solidaridad, no discriminación, participación ciudadana…” y la universalización el servicio.

En el Artículo 14, se hace referencia a la sostenibilidad ambiental y económica (ecoeficiencia) en la planificación del servicio, planteando actuar de tal modo que la satisfacción de la demanda eléctrica contemple la apertura a distintas formas de producción de energía primaria (las energías renovables como posibles fuentes) a ser consideradas en el Plan de Desarrollo del Servicio Eléctrico (Art.18). Asimismo, se plantea que esta demanda se satisfaga bajo los fundamentos de eficiencia económica, adaptable a las necesidades de la sociedad como núcleo del desarrollo del país. En cierto modo, esto hace una referencia al principio de la Autonomía aplicada en este caso a la sociedad como un todo, al plantear que los planes de cobertura del servicio se adapten a la libertad de los ciudadanos de decidir cuáles serían esas necesidades.

También se puede asociar el principio de Autonomía a lo establecido en el Artículo 43, en cuanto a que las actividades de generación de energía eléctrica están abiertas a la participación libre de múltiples actores, como personas naturales o jurídicas que pueden decidir llevar a cabo proyectos de autogeneración o cogeneración para satisfacer sus requerimientos energéticos, sujetos a las regulaciones y normas dictadas por la Ley.

La Ley 1715 en Colombia

Por su parte, Colombia ha tenido avances normativos en relación con las energías limpias desde la década de 1990 [8]. Inclusive, desde el año 2010, se establecieron metas en relación con la incorporación progresiva de fuentes no convencionales de energía como parte de su matriz energética para el 2015 y 2020.

La Ley 1715 de 2014, previa al Proyecto de la LOSE venezolana, tiene como objeto “…promover el desarrollo y la utilización de las fuentes no convencionales de energía, principalmente aquellas de carácter renovable, en el sistema energético nacional, mediante su integración al mercado eléctrico, su participación en las zonas no interconectadas y en otros usos energéticos como medio necesario para el desarrollo económico sostenible, la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y la seguridad del abastecimiento energético.” (Art.1). De forma similar a la LOSE venezolana, se declara de forma explícita el desarrollo sostenible en sus dimensiones ambiental y económica en múltiples artículos, haciendo en este caso referencia directa a los principios de Precaución y Responsabilidad, ya descritos en el análisis la normativa venezolana.

Asimismo, aunque no hace mención explícita respecto a sectores de bajos ingresos o menos favorecidos, hace referencia al principio de Justicia con la inclusión de zonas no interconectadas (municipios, localidades y caseríos no conectadas al Sistema Interconectado Nacional) para su desarrollo económico.

En su Artículo 2, en contraste con la LOSE que menciona “distintas formas de producción de energía primaria”, se declara de forma explícita el desarrollo de las fuentes no convencionales de energía renovable (eólica, solar, microcentrales hidroeléctricas, geotérmica, mareomotriz) como de interés social y conveniencia nacional (que le otorga un carácter orgánico), y en su Artículo 4 define la autogeneración como la actividad realizada por personas naturales o jurídicas principalmente para atender sus propias necesidades (principio de Autonomía), e incluso permite la venta de excedentes en los términos que determine la Ley.

La Ley 1715 no contempla expresamente el otorgamiento de subsidios como en la LOSE sino más bien incentivos. En el Artículo 9, literal b, se plantea un esquema de incentivos para las zonas no interconectadas para migrar de combustible fósil a energías renovables, y mediante el Artículo 10 se crea el Fondo de Energías No Convencionales y Gestión Eficiente de la Energía para financiar programas y gestión eficiente de la energía, aludiendo nuevamente a los principios de Justicia y Precaución.

¿Cuáles son los puntos en común?

Si bien las palabras “ética” o “bioética” no aparecen de forma expresa en el texto de estas normativas, es muy similar entre ambas leyes la alusión los principios de Justicia, Precaución, Responsabilidad y Autonomía en múltiples artículos, relacionados con la equidad, igualdad e inclusión en el alcance del servicio; minimización de impactos asociados a la generación de electricidad; equilibrio económico y ambiental; y la libertad de decidir la forma de satisfacer la demanda eléctrica para lograr el desarrollo social y económico.

Adicionalmente, el que exista un marco jurídico que asegure la satisfacción de la demanda de energía para el desarrollo socioeconómico, estaría promoviendo el bienestar y la calidad de vida de las personas, a nivel individual y colectivo (sociedad), por lo que el fin último de estas leyes estaría también en correspondencia con los principios bioéticos de Beneficencia y No-Maleficencia.

Consecuencias para el Desarrollo Sostenible de la Región

Así como se ha determinado que una de las acciones de mitigación del cambio climático es la reducción de emisiones de CO2 provenientes de la quema de combustible fósil para la generación de energía mediante la implementación de estrategias de eficiencia energética e incorporación de energías limpias en la matriz de generación, existen intereses o barreras a la transición energética muy fuertes, como lo son: el subsidio al combustible y electricidad, falta de marco legal, normas técnicas, programas de formación e investigación, ausencia de voluntad política, entre otros[3].

Por consiguiente, la existencia de normativas que garanticen la calidad, confiablidad y rentabilidad de la generación de energía, de la mano con una inversión inteligente de la renta petrolera, que promuevan la utilización de energías renovables y la eficiencia energética, y que permitan el crecimiento económico e integración de sectores menos favorecidos de la población, tendría consecuencias muy positivas en cuanto que encaminaría enormemente el desarrollo del país hacia la sostenibilidad ambiental y socioeconómica, es decir, a la mejora de la calidad de vida en equilibrio con la capacidad de carga del planeta.

En conclusión, el Proyecto de la LOSE venezolana de 2016 tomó como referencia varios aspectos de la Ley 1715 colombiana de 2014, lo cual se evidencia en la definición del objeto de ambas leyes, y los temas de apertura a las energías renovables, libre participación de actores, definición de instituciones y roles, adaptados a la realidad de cada país. Es relevante mencionar que aunque Venezuela fue el primer país en tener un Ministerio de Ambiente y con un desarrollo de normativas de muy alto nivel hasta la década de 1990, en la última década Colombia ha tenido avances mucho más significativos en materia de sostenibilidad, tanto que su autoridad nacional ambiental pasó a denominarse “Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible”.

En este sentido, el modelo económico implementado en Colombia para la prestación del servicio público de energía eléctrica consiste en un mercado de libre competencia para las actividades de generación y comercialización. El esquema planteado por la LOSE en Venezuela contempla un modelo similar; las actividades de generación y comercialización de libre competencia regulada, y las actividades de transmisión y distribución reguladas mediante una nueva institucionalidad con separación de roles entre los diferentes actores.

Sin duda, la satisfacción de los requerimientos de energía eléctrica está relacionada directamente con la calidad de vida y bienestar de las personas y la sociedad. Se evidenció que los principios bioéticos de Beneficencia, No-Maleficencia, Justicia, Precaución, Responsabilidad y Autonomía son perfectamente aplicables y necesarios en la reforma del marco regulatorio para la prestación del servicio eléctrico, y específicamente en los instrumentos jurídicos que regulen y garanticen un suministro sostenible de energía eléctrica, en el marco de una inevitable transición energética a nivel global.

Referencias Bibliográficas

[1]. Naciones Unidas (2016). Informe de la Conferencia de las Partes sobre su 21er período de sesiones, celebrado en París del 30 de noviembre al 13 de diciembre de 2015. FCCC/CP/2015/10/Add.1

[2]. IPCC (2014). Cambio climático 2014: Informe de síntesis. Contribución de los Grupos de trabajo I, II y III al Quinto Informe de Evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático [Equipo principal de redacción, R.K. Pachauri y L.A. Meyer (eds.)]. Ginebra, Suiza: IPCC.

[3]. Sánchez, J.C. (2016). La Transición Energética y su incidencia en Venezuela. Fundación Friedrich Ebert Stiftung (FES). Venezuela.

[4]. Asamblea Nacional (2016). Ley Orgánica del Sector Eléctrico. Aprobada en primera discusión el 19 de octubre de 2016.

[5]. Asamblea Nacional (2011). Ley de Uso Racional y Eficiente de la Energía. Gaceta Oficial N° 39.823 de la República Bolivariana de Venezuela.

[6]. Moreno León, J. (2019). Energías Renovables. En: Foro Energías Renovables y Protección del Ambiente. Universidad Metropolitana, Julio 2019

[7]. Congreso de Colombia (2014). Ley 1715 Por medio de la cual se regula la integración de las energías renovables no convencionales al Sistema Energético Nacional. Publicada en el Diario Oficial 49150 de mayo 13 de 2014.

[8]. Torres, F. (2016). Análisis del marco normativo del sector eléctrico colombiano, impactos en la regulación eléctrica de la ley 1715 de 2014 (tesis de maestría). Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, Colombia.

Sobre el Autor:

José Solano es Ing. Químico egresado de la Universidad Simón Bolívar, Caracas – Venezuela, Doctorante en Desarrollo Sostenible de esa misma casa de estudios. Gerente de Ingeniería Ambiental y miembro del Centro de Excelencia de VEPICA.